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民族地区建立完善政府法律顾问制度的思考
( 2015 年 10 月 18 日 )
    摘要:建立和完善政府法律顾问制度,是推进依法行政建设法治政府,实现政府法律顾问工作规范化、常态化,理顺政府法律顾问的管理机制和保障体系,整合法治政府、法治社会一体化建设的重要举措。政府法律顾问提供法律服务是为法律和依法行政代言,依法追求政府利益最大化,应具有独立原则,依法决策和善于处理政府法律风险,因此,法律顾问素质要与工作要求相适应,在运行中以优质高效服务社会,成为政府决策的先行者,展现政府法律顾问的社会作用和价值。本文结合地方实践从四个方面分析该制度所面临新问题以及新特点,提出完善发展思路。


  关键词:法律顾问;价值取向;服务社会;法治政府


  随着社会进步和经济的发展,促进经济关系的变化和创新,利益多元化格局的调整,政府只靠行政管理已经不能适应经济发展的需要和群众的需求,法治社会须用法律调解平衡才能充分体现社会的公平,才能从需求中形成市场发展的条件。根据人的需求和社会发展规律,政府要满足社会和人们向创新需求转变,构筑新的管理和运行机制,建立和完善政府法律顾问制也就应运而生。“法律人才队伍是推进法制工作落实新五年规划最重要的组织基础”,[1]可见法律人才介入政府法律顾问运行中就是一种行之有效的政府管理新机制,实际工作中必须以强化自我发展构筑新的政府管理模式为目的。

  一、建立政府法律顾问制度的历程回顾


  司法部在2002年出台《关于开展公职律师试点工作的意见》,国务院在2004年出台《全面推进依法行政实施纲要》等文件相继出台,在政策规范中涌现了一批有活力有实力的法制政府,并在国内外市场竞争中发展壮大,在经济效益和社会效益上取得实效,形成富民强市,人民安居乐业新局面。十八大报告中指出:“要全面落实依法治国基本方略,加快建设法治中国,维护社会公平正义,实现各项工作的法治化”,通过了《共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,加快了建立政府法律顾问进程。党的十八届四中全会指出“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,积极推行政府法律顾问制度,保证法律顾问在制定重大行政决策推进依法行政中发挥积极作用”,法治政府、法治社会一体化建设在全国各地形成,并按中央的要求创建省、市、县、乡各级政府的法律顾问体系。目前,“我国约有23,500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问,占律师总数的1/10,多个省份构建了省、市、县三级政府法律顾问体系”。[2]
  管理是一个永恒的课题,但是管理制度作为政府制度的一个方面,在总体上必须要受法律的制约,这是当前政府管理中最突出的问题,这个问题靠行政强制措施是根本不能解决的,也就是运用法律手段才能实现规范的管理,从而为摆脱行政干预,实现依法行政,使国家、集体和个人享有各种权益得以实现,这一切工作法律顾问都能为发展寻找到新机遇和新启点,同时又为政府真正成为独立自主的实体提供有力保障。树立法制观念,维护法律的权威,将一切工作纳入法制轨道,这是政府机制管理创新的关键,同时也是法律工作者,探索一条符合我国国情的政府领导体制和管理制度的有机整合之路。


  二、建立政府法律顾问制度的实地探索


  广东是推进依法行政的先行者,对各级政府建立法律顾问起到引领作用,深圳市政府法律顾问室于1988年9月成立,延续至今广东又出台了全国首部有关政府法律顾问工作规章和制度,充分表述法律顾问用法律知识和技能参与重大政府各项工作的决策和决定中,是一项行之有效的法律政府保障机制,再现法律顾问是政府各项工作不可缺少的机构是帮助政府享受法律服务的机构。
  在法治建设方面以南宁为例,《南宁市政府按照南宁市全面推进依法行政建设法治政府五年规划2011-2015年》的要求,各级政府立足法治实践,整合政府法律服务资源,精心设计和搭建法律顾问服务平台,并根据工作的需要聘请专家和律师为政府法律顾问,“成立了由80名优秀执业律师组成的南宁市政府法律顾问人才库,为866家政府部门和企事业单位担任法律顾问”,[3]体现了法律对政府的发展具有不可分割的作用,加速在南宁率先实现法治政府的工作目标,建立多元化服务体系弥补了政府自身不足,赢得大众对政府工作的信任和支持,踊跃参与政府各项活动,切实解决群众自身利益等问题,促进整个南宁社会的融合,5次荣获“全国社会管理综合治理优秀城市”称号。
  运用法律手段完善工作机制,在政府内部建立法律顾问制度确实形成稳定的工作机制,第一时间解决政府与企业内在关系和对外关系,实际工作中法律顾问既是顾问又是工作人员,明确政府各项工作的责任和义务,对政府领导决策深入了解,对政府各职能部门内部动作十分熟悉,如发现问题能准确即时做出法律判断,对政府外部事务有清晰的了解,在务实工作中通过法律服务,强化法律调解,化解在基层和初发阶段,完全使政府运作真正步入法制轨道,促使各职能部门在法制保证下正常运作的安全感。笔者建议各级政府领导要和法律顾问对事务一齐研究,一齐探讨,一齐决策,一齐实施,真正使政府的发展法律服务就跟踪到哪,企业发生纠纷政府法律顾问就服务到哪,坚决杜绝事后补救性工作,这一切是政府强大服务社会的动力和源泉,从而拉动了市场经济发展,确保政府和企业同步适应市场经济发展新局面。各级政府都在积极探索、把握重点,拓宽市民的参与力度,强化为民办实事意志,创建文明城市,统筹兼顾,扎实推进依法行政工作的实效,这一切将呼唤政府法律顾问制度建立和完善势在必行,建立健全是依法治国和依法行政的需要,也是发展区域经济歩入国际化的需要,更是富民强国安居乐业的需要。

  三、建立政府法律顾问制度的功能体现


  政府各项工作都应置于法律网络之中,政府的发展和改革都和法律有关,没有完善司法作保障难以健康、持续发展。笔者认为促进政府一切工作制约和协调关系都缘于法律本身,内外部的制约法制化将使政府向效益型、经济型、质量型、服务型转变,促使政府全方位发展步入良性循环的轨道,确保社会主义市场经济总价值目标的实现。
  1.建立政府法律顾问制度是建立市场经济发展的需要
  实践证明社会主义法律建设是社会主义市场经济建设的需要,没有完善的法制来规范和保障,社会主义政府体制建设就不能创新和发展。在社会主义经济条件下,无法实现政府与市场在管理、供求、价格、竞争四大要素在一条轨道上正常运行,必须充分发挥社会资本和价值规律作用,达到社会资源的合理配置和国民经济各种比例平衡,使其平衡和发展就必须用法律来规范,自始自终都需要法律加强执法监督和保障,各级领导高度重视法律顾问将是保障政府各项工作的新突破口。实际工作中政府充分发挥法律顾问的作用,促使顾问在提供法律依据时,不仅要进行合法性审查和出具法律文书,又为政府各项工作提供各种风险预测以及规范设计重组等方案,理顺各方当事人法律关系,保证完成之后不留隐患,真正完成权力经济向法制经济的过渡。同时又促使政府学会用法律武器保护自己,也使百姓民众在政府中享受到自己的权利和义务,将逐步形成为政府全方位,全过程服务法律新体系。
  2.建立政府法律顾问制度是权力经济向法制经济转变的保障机制
  发展和规范政府法律顾问制,各级政府领导必须防止“在用好法律顾问队伍上,应通过明责授权,防止两个倾向,一种是把政府法律顾问当成依法行政的形象代言人,光要其形象不让其代言,在重大行政决策等方面不征求其意见,或不重视其意见,花钱买摆设,在法律顾问制度上搞形式主义,另一种是把政府法律顾问当成领导干部实施个人政治主张的形象代言人,要求法律顾问为自己推进重大行政决策,重要行政行为钻法律空子找法律漏洞,容不得法律顾问与之相左的法律意见”[4],在发挥政府法律顾问作用时各级领导必须走出这二种误区,立足本地实际情況,认真制定聘用机制和完善政府法律顾问制的实施,时刻按着《公务员法》、《律师法》严格要求法律顾问坚守法律底线,切实落实好政府法律顾问的责任和义务,又要在管理上下功夫,经常总结发挥法律顾问作用时不足之处,针对参与利度不够,独立性不强等制定完善管理措施,积极推进政府法律顾问工作的发展,促进政府法律顾问制落到实处。
  3.建立政府法律顾问制度是依法治国的需要
  政府法律顾问制度建立具有三个功能,一是处理各种纠纷,二是预防和解决纠纷,三是法律服务各职能部门确保各项工作有序发展,将对政府的各项工作的决策和经营决策都起到引领、预测、调解、保障等作用,真正形成政府各项工作与法律顾问工作相适应。展现政府法律顾问建全将使权利向法制发展,同时也摆正了权利和法治的关系,又摆正人治和法治关系,两个关系形成将为政府效益最大化注入生机和活力。政府法律顾问制度是依法履行政府职责,又是建立依法行政促使政府改革和发展的必由之路,是彻底摆正人治和法治的关系的新举措,又是法律顾问工作寓于政府管理中,服务政府行政中是法制建设与经济发展同步的最佳办法。

  四、民族地区建立政府法律顾问制度的形势与发展路径


  广西壮族自治区为中国—东盟前沿,成功举办十一届博览会,拉动广西经济发展越来越受到国际重视,同时国内有20多个省参会收到明显效果,充分利用广西东盟博览会这个平台,走向东盟走向世界,促进中国与东盟经济和人文发展。广西为发展区域经济,以法治方式推进美丽广西健康有序发展,走出民族特色的发展征程,汇集各省法律顾问制经验和作法,政府出台制定了《广西壮族自治区人民政府法律顾问工作规则》,并首次聘用十六名法律顾问,以促进法律顾问在政府内外部开展建制工作,参与政府各项工作的管理和决策,防患于未然起到引领和先行作用,在社会深化改革发展经济中积极把握改革措施出台的时机和力度,协调社会各种承受能力和各项措施间的内外关系,积极研究民族特色的新问题,在不断的实践中积累新经验和办法,提高和加速驾驭政府经济工作的新能力,与东盟经贸日益繁荣相适应,与民族经济发展相适应,与和谐民族相适应,更加富有成效推动广西法治政府的建设和经济繁荣。
  1.以适应市场经济发展需要为基础
  市场经济发展需要政府决策事前介入,才能控制各种风险,确保经济腾飞和企业利益,实践告诫我们只有用法律手段来调解经济运行,才能给生产力、销售规模和方式、市场供求、群众需求带来巨大变化,“政府法律顾问不仅是政府依法行政的‘智囊团’,也是社会治理的‘推进器’,还是社会稳定的‘压舱石’和‘减压阀’”。[5]经济发展促进人们的交往也越来越多,随之越来越多的社会纠纷需要用法律手段来调整和整合,理顺使之正常运行。真正让广大群众在推动经济社会发展过程中享受社会发展的成果,促使政府法律顾问将有利保障各级政府与企业改革进行多种形式的有益探索和创新,建立现代企业制度以及国家对国有大中小型企业实施的有关法律法规,如《企业法》、《劳动法》、《经济合同法》、《商标法》、《知识产权法》、《中外合资经营企业法》、及《中小企业促进法》等法律,逐步完善政府与企业的法律体系,通过各项法律、法规的贯彻落实,强化了政府与企业自我管理,做到依法行政执法环境与市场对接,来保障企业正常工作开展,又保证和提升政府工作的实力,促使富有时代特色、地方特色、民族特色的经济在良好法治环境中发展。
  2.以政府法律顾问功能体现为目标
  政府在总结发挥法律顾问时要注重自身素质建设,实际工作中法律顾问是运用法律手段管理等活动的专职人员,所以应有综合化、专业化的知识和能力,政府应给予学习再提高机会以便为工作所用。不难看出法律顾问置身于政府中其工作包括六个方面:一是参与政府各项工作重大决策,看内容和措施是否合乎国家现行的法律、法规及政策,是不是不正常竞争行为,是不是不正常行业行为,并在调整企业中为企业发展提供广阔空间,取得政府和企业信任。二是参加政府管理活动,协助领导审查规章制度是否合法,管理上存在哪些不足,处理劳务合同纠纷,协调劳动关系,参与项目谈判,拟写有关经济合同等等,同时又要帮助群众致富,时刻用法律、法规、政策帮助群众找市场不找政府自我发展的新途径。三是迅速地处理辖区中法律事务,结合社会形形色色事例的实际编写有关法律讲座,使全体群众知法、懂法、守法、依法处理各种矛盾和纠纷等问题,同时依法处理好社会关系、解决群众后顾之忧,安心工作,与党和政府的凝聚力和向心力产生共识,又与社会发展和个人致富产生共鸣。四是受领导委托处理内部和外部纠纷,根据实际情况采取非诉或诉讼手段解决经济纠纷,认真分析各种矛盾内外因素,又为公民提供更贴心、更满意、更专业的法律服务等等。五是法律顾问要创造性的工作,针对政府和企业权益时刻提出有效对策,选择百姓关注和影响大设计出法治文化等,以实事求是精神为依法行政服务。真正使政府法律顾问在提供法律服务中成为“行政代言人”,又要用自己的智慧和才能加速政府和群众“亲合力”。六是为更好发挥政府法律顾问作用,“各级人民政府应当同时建立政府法律顾问人才库,将受过系统法律专业教育具有较高专业理论水平和丰富实务工作经验的专家学者各领域的律师等法律工作者纳入人才库,为政府法律顾问工作提供人才支撑”[6]。建议以此六点不断探索积极积累经验,积极推动政府法律顾问工作发展,时刻注重法律顾问素质与工作要求相适应,从而在建立法律顾问制度和发挥整体效能中注重人才的利用和发挥。
  3.以民族地区法制建设发展为保障
  在发展广西政府法律顾问制的前景中,必须注意防止和制约各地政府法律顾问的选用方式不同,标准各异带来不利,这就需要各地根据实际情况积累经验,强化学习交流,再次完善剖析分解其发展所面临的制度难点和热点等问题,进而提出相应的制度创新办法及措施,完善政府法律顾问体系建设,实现政府法律顾问工作规范化、常态化,使政府各项工作创造公平竞争的客观环境落到实处,同时确立科学法律顾问管理机制,健全评价考评制度,打造一支业务精通、素质过硬具有民族特色的政府法律顾问团队。
  根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定,建立政府法律顾问是新时期推进法治国家建设的重要举措。目前政府法律顾问由两类人员组成,一是以各级政府法制机构人员为主体,二是聘请法学专家和专职律师参加。笔者建议法律顾问机构应直接在领导下运用法律知识和技能参与政府重大决策,为领导依法管理当好参谋、助手,协助各职能部门依法行政,在我们民族地区该应有计划引进高层次法律人才,弥补偏远地区法律资源不足问题,对现有法律顾问依托大专院校进行培训,拓展民族地区法治建设。可见设置法制顾问机构和培训法律顾问是各级政府首要任务,行使依法行政职能,是现代化社会管理和市场经济发展的需要,是适用法律手段管理经济活动的不可替代的部门,更是民族地区发展的关鍵。
  总之,广西各级政府本着以人为本,注重吸收法律精英,既要懂法律、又要懂经济、更要懂外语,以适应东盟国际发展需要。各级政府都要建立和加强政府法律顾问的工作和管理,将有利促进政府依法行政,从而保障政府一切活动提前参与和介入,使政府各项活动全程置于法律的规范和实施中,促使法律顾问工作在推进依法行政和建设法治政府过程中发挥应有作用,有利整合法律资源全方位服务政府。同时政府规范和任职法律顾问能力和作为,积极引导法律顾问立足自身实际树立正确人生观和价值观,又要时刻以提高质量为原则建设一支高素质顾问队伍提供标准,真正形成社会发展取决于政府,从而助推社会法制建设和经济同步发展的新局面。

  参考文献:


  [1]周立涛.企业法律顾问的两大发展趋势[J].法人,2015(1):20
  [2]李旺荣.建立完善政府法律顾问制度[N].人民日报,2014-1-15(18)
  [3]赵大程.立足自身实际突出执业特色推动律师队伍主题教育实践活动取得实效[J].中国律师,2011(8):7
  [3]梁婷.曾永超.“四个一”助推南宁市公共法律服务体系建设[J].南宁法治2015(1):34
  [4]许辉.政府法律顾问应成依法行政代言人[N].法制日报2015-03-02
  [5]宋智敏.我国政府法律顾问制度的实践与完善[J].法学杂志,2015(3):57
  [6]广西壮族自治区人民政府公报[J].广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立政府法律顾问制度的意见[桂政办发2015年4号],2015(5):21-25(本文荣获自治区社科联、自治区党校、广西市场经济研究会联合主办的第十七期广西发展论坛优秀论文二等奖,文來源第十七期广西发展论坛论文集)

Thinking About Establishing and Improving Legal Adviser System of Government in Ethnic Areas

Gao Huijun, Liu Kui, Gao Jichang

    Abstract:To establish and improve legal adviser system of government is an important measure for promoting legal government establishment and realizing normalization and stabilization of legal adviser of government work. Legal adviser of government speaks for administration and pursues benefit maximization by law. It could be independence and handle risk for law. Therefore, legal adviser should have quality to adapt requisition of the work and to serve society with high efficiency. This paper puts forward the ideas for development from four respects with local practice experience.

    Key Words:legal adviser;value orientation;serving society;legal government

 

来源:南宁法学网  |  作者:高慧君 刘魁 高济昌    
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